Pendahuluan
Konsep otonomi daerah dewasa ini, diikuti dengan adanya perubahan-perubahan, baik dalam peraturan perundang-undangan maupun sistem pemerintahan[1]. Sebelumnya sistem pemerintahan kita lebih bersifat sentralistik, dimana daerah tidak diberi peluang dan kesempatan unruk mengembangkan urusan rumah tangganya sendiri. Bertambahnya kewenangan yang diserahkan kepada daerah saat ini, secara otomatis merubah sistem pemerintahan, kebijakan, program serta cara pandang dan sikap para pelaksana pemerintahan di daerah. Peralihan dari sistem sentralisasi ke sistem desentralisasi diartikan sebagai adanya suatu pelimpahan wewenang dan tanggung jawab dari pemerintah pusat ke pemerintah daerah, sejalan dengan itu maka daerah dengan sendirinya menentukan semua kewenangan terkait pengaturan Anggaran Pendapatan Belanja Daerah (APBD) dari hasil yang diperoleh daerahnya sendiri.
Keberlakuan sistem sentralisasi yang diterapkan di Indonesia menyebabkan Pendapatan Asli Daerah (PAD) disetiap daerah di Indonesia sangat kecil dan minim. Hal tersebut disebabkan karena pendapatan yang diperoleh daerah harus terlebih dahulu diserahkan kepada pemerintah pusat. Sistem sentralisasi yang digunakan menyebabkan aparatur pemerintah pusat kurang dapat mengelola sumber daya yang dimiliki dengan baik, sehingga banyak merugikan sebagian besar masyarakat Indonesia. Besarnya sumber daya alam Indonesia tidak diiringi oleh mental dan moral aparatur pemerintah yang baik dan bertanggung jawab terhadap pengelolaan kekayaan Negara. Penyimpangan Anggaran Pendapatan Belanja Negara (APBN) terjadi hampir disetiap departemen setiap tahunnya. Aparatur pemerintah yang seharusnya melaksanakan tugas untuk melayani dan mengelola sumber daya yang ada, justru sebaliknya melakukan tindakan-tindakan yang tidak terpuji yang hanya mementingkan diri pribadi.
Penerapan sistem desentralisasi atau otonomi daerah diharapkan daerah dapat mengelola dan membangun daerahnya sendiri berkaitan dengan hasil yang diperoleh dari pengelolaan sumber daya yang tersedia pada masing-masing daerahnya. Tindakan aparatur dan kemampuan dana yang tersedia dari PAD akan secara konkrit terlihat oleh masyarakat apabila terdapat hal-hal yang dilakukan oleh aparatur baik yang sifatnya positif maupun negatif. Demikian juga pembangunan daerah, pasca diberlakukannya otonomi daerah secara otomatis menjadi tanggung jawab penuh masing-masing pejabat daerah yang melaksanakan pembangunan disegala aspek kehidupan masyarakat. Pembangunan daerah akan dimonitor oleh masyarakat dengan menilai besar PAD dengan hasil konkrit pembangunan didaerah tersebut.
Pasca diterapkannya konsep otonomi daerah, daerah diberikan keleluasaan untuk mengatur dan mengurus sumber-sumber PAD nya. Krisis ekonomi dan kepercayaan yang melanda Bangsa Indonesia pada masa lalu memberikan dampak positif dan negatif bagi upaya peningkatan kesejahteraan rakyat. Sistem pemerintahan yang bersifat sentralistis ternyata banyak membuat kesenjangan pembangunan dan terlalu terpusatnya kekayaan negara di pemerintahan pusat sehingga mengalami masalah yang sangat pelik. Untuk menjalankan pemerintahan di daerah, setiap daerah harus selalu menunggu perintah dari pemerintah pusat baik itu dalam perencanaan maupun pendanaan.
Salah satu aspek yang penting yang tercakup dalam agenda otonomi daerah adalah diberlakukannya desentralisasi fiskal, khususnya dalam aspek desentralisasi fiskal di sisi penerimaan. Kebijakan ini memberikan wewenang kepada daerah untuk menarik pajak daerah. Pajak daerah merupakan pungutan wajib yang dikenakan oleh pemerintah daerah kepada penduduk yang mendiami wilayah yurisdiksinya, tanpa langsung memperoleh kontraprestasi yang diberikan oleh pemerintah daerah yang memungut pungutan wajib yang dibayarkan tersebut. Pajak daerah ini diatur dalam peraturan yang dikeluarkan oleh pemerintah daerah yang disetujui oleh lembaga perwakilan rakyat daerah serta dipungut oleh lembaga yang berada di dalam struktur pemerintah daerah yang bersangkutan.
Dalam hal pajak daerah, pembagian kewenangan yang “benar” dalam struktur jenjang pemerintahan sangat jelas secara prinsip, tetapi secara umum kontroversial dalam prakteknya. Permasalahan mendasar ini dapat dilihat dari dua sudut. Pertama, kemampuan yang melekat pada pusat untuk dapat memungut semua pajak secara lebih efisien dari daerah. Kedua, basis-basis (objek) pajak potensial yang dapat dijangkau daerah sangat beragam antara satu daerah dan daerah lainnya. Hal pertama dari permasalahan ini terkait dengan ketidakseimbangan vertikal, dan hal yang kedua ini terkait dengan ketidakseimbangan horizontal.[2] Makalah ini akan menyoroti seputar eksistensi pajak dan retribusi daerah pasca diberlakukannya otonomi daerah dengan melihat munculnya beragam peraturan daerah tentang pajak dan retribusi daerah.
Pengertian Pajak dan Retribusi Daerah
Pajak Daerah
Pajak dapat diartikan sebaga iuran rakyatkepada kas negara berdasarkan undang-undang (yang dapat dipaksakan) dengan tiada mendapat jasa timbal (kontraprestasi) yang langsung dapat ditunjukkan dan yang digunakan untuk membayar pengeluaran umum.[3] Pajak diartikan pula sebagai peralihan kekayaan dari pihak rakyat kepada kas negara untuk membiayai pengeluaran rutin dan surplusnya digunakan untuk public savingyang merupakan sumber utama untuk membiayai public investment. Sementara menurut Prof. Dr. P. J. A. Adriani, pajak adalah iuran masyarakat kepada negara (yang dapat dipaksakan) yang terutang oleh yang wajib membayarnya menurut peraturan-peraturan umum (undang-undang) dengan tidak mendapat prestasi kembali yang langsung dapat ditunjuk dan yang gunanya adalah untuk membiayai pengeluaran-pengeluaran umum berhubung tugas negara untuk menyelenggarakan pemerintahan.[4]
Dalam perspektif hukum menurut Soemitro[5], pajak diartikan sebagai suatu perikatan yang timbul karena adanya undang-undang yang menyebabkan timbulnya kewajiban warga negara untuk menyetorkan sejumlah penghasilan tertentu kepada negara, negara mempunyai kekuatan untuk memaksa dan uang pajak tersebut harus dipergunakan untuk penyelenggaraan pemerintahan. Dari pendekatan hukum ini memperlihatkan bahwa pajak yang dipungut harus berdsarkan undang-undang sehingga menjamin adanya kepastian hukum, baik bagi fiskus sebagai pengumpul pajak maupun wajib pajak sebagai pembayar pajak.
Ada beberapa definisi pajak daerah diantaranya pajak daerah dapat diartikan sebagai pajak yang dipungut daerah berdasarkan peraturan pajak yang ditetapkan oleh daerah untuk kepentingan pembiayaan rumah tangga pemerintah daerah tersebut[6]. Atas dasar ketentuan tersebut, maka dalam memungut pajak harus berdasarkan peraturan daerah. Sementara Pratikno mendefinisikan pajak daerah sebagai pungutan wajib yang dikenakan pada kelompok pembayar tertentu (wajib pajak) yang tidak berkaitan langsung dengan pelayanan yang dipungut oleh pemerintah daerah.[7] Pajak daerah selain berfungsi sebagai sumber keuangan daerah juga merupakan instrument pemerintah daerah untuk menjalankan peran-peran pemerintah, antara lain dalam hal distribusi atau pemerataan pendapatan, regulasi, stabilitatif, dan alokatif. Davey bukunya dalam bukunyaFinancing Regional Governmentmengklasifikasikan pengertian pajak daerah kedalam beberapa jenis, yakni :[8]
- Pajak yang dipungut oleh pemerintah daerah dengan pengaturan daerah sendiri.
- Pajak yang dipungut berdasarkan peraturan nasional tetapi pengaturan tarifnya dilakukan oleh pemerintah daerah.
- Pajak yang ditetapkan dan dipungut oleh pemerintah daerah.
- Pajak yang dipungut dan diadministrasikan oleh pemerintah daerah tetapi hasil pungutan diberikan kepada, dibagi hasilkan dengan, atau dibebani pungutan tambahan oleh pemerintah daerah.
Menurut Davey pajak memiliki beberapa jenis, dan pengklasifikasiannya berdasarkan pengaturan dan pemungutannya. Untuk menilai pajak daerah, Davey menggunakan ukuran sebagai berikut :
- Hasil (yield) : memadai tidaknya suatu pajak dalam kaitan dengan berbagai layanan yang dibiayainya, stabilitas dan mudah tidaknya memperkirakan besar hasil itu, dan elastisitas hasil pajak terhadap inflasi, pertumbuhan penduduk, dan sebagainya, juga perbandingan hasil pajak dengan biaya pungut.
- Keadilan (equity) : dasar pajak dan kewajiban membayar harus jelas dan tidak sewenang-wenang, pajak bersangkutan harus adil secara horizontal, artinya beban pajak haruslah sama besar antara berbagai kelompok yang berbeda tetapi dengan kedudukan ekonomi yang sama, harus adil secara vertikal, artinya kelompok yang memiliki sumber lebih besar memberikan sumbangan lebih besar daripada kelompok yang tidak banyak memiliki sumber daya ekonomi.
- Daya guna ekonomi (economic efficiency) : pajak hendaknya mendorong penggunaan sumber daya secara berdaya guna dalam kehidupan ekonomi.
- Kemampuan melaksanakan (ability to implement) : suatu pajak haruslah dapat dilaksanakan, dari sudut kemauan politik dan kemauan tata usaha.
- Kecocokan sebagai sumber penerimaan daerah (suistability as a local revenue source) artinya harus ada kejelasan kepada daerah mana suatu pajak harus dibayarkan dan tempat memungut pajak sedapat mungkin sama dengan tempat akhir beban pajak, pajak tidak mudah dihindari, dan pajak hendaknya tidak menimbulkan beban yang lebih besar dari kemampuan tata usaha pajak daerah.
Apabila memperhatikan prinsip umum perpajakan baik bertitik tolak pada pendapat Adam Smith dan ekonom-ekonom Inggris yang lain, maka menurut Musgrave pajak juga haruslah memenuhi kriteria sebagai berikut :[9]
- Penerimaan/ pendapatan harus ditentukan dengan tepat;
- Distribusi beban pajak harus adil artinya setiap orang harus dikenakan pembayaran pajak sesuai dengan kemampuannya;
- Yang menjadi masalah penting adalah bukan hanya pada titik mana pajak tersebut harus dibebankan, tetapi oleh siapa pajak tersebut akhirnya harus ditanggung.
- Pajak harus dipilih sedemikian rupa untuk meminimumkan terhadap keputusan perekonomian dalam hubungnnya dengan pasar efisien.
- Struktur pajak harus memudahkan penggunaan kebujakan fiskal untuk mencapai stabilitasi dan pertumbuhan ekonomi.
- Sistem pajak harus menerapkan administrasi yang wajar dan tegas/ pasti serta harus dipahami oleh wajib pajak.
- Biaya administrasi dan biaya-biaya lain harus serendah mungkin jika dibandingkan dengan tujuan-tujuan lain.
Untuk mempertahankan prinsip tersebut di atas, maka perpajakan daerah harus memiliki ciri-ciri sebagai berikut :
- Pajak daerah secara ekonomis dapat dipungut, berarti perbandingan antara penerimaan pajak harus lebih besar dari ongkos pemungutannya;
- Relatif stabil, artinya penerimaan pajak tidak berfluktuasi terlalu besar, kadang-kadang meningkat secara drastis dan ada kalanya menurun secara tajam;
- Basis pajaknya harus merupakan perpaduan antara prinsip keuntungan (benefit) dan kemampuan untuk membayar (ability to pay).
Melihat definisi di atas dapat diambil kesimpulan bahhwa Pajak daerah merupakan pajak dalam konteks daerah yang dapat dipungut oleh Pemerintah Daerah dalam hal ini Pemerintah Provinsi, Pemerintah Kabupaten/Kota. Diatur berdasarkan Peraturan Daerah dan hasilnya untuk membiayai pembangunan daerah. Dari segi kewenangan pemungutan pajak atas objek pajak daerah, pajak daerah dibagi menjadi 2 (dua) yakni :
- Pajak Daerah yang dipungut oleh provinsi
- Pajak Daerah yang dipungut oleh Kabupaten /kota
Perbedaan kewenangan pemungutan antara pajak yang dipungut oleh pemerintah provinsi dan pemerintah kabupaten/kota, yakni sebagai berikut :
- Pajak provinsi kewenangan pemungutan terdapat pada Pemerintah Daerah Provinsi, sedangkan untuk pajak kabupaten/kota kewenganan pemungutan terdapat pada Pemerintah Daerahkabupaten/kota.
- Objek pajak kabupaten/kota lebih luas dib.andingkan dengan objek pajak provinsi, dan objek pajak kabupaten/kota masih dapat diperluas berdasarkan peraturan pemerintah sepanjang tidak bertentangan dengan ketentuan yang ada. Sedangkan pajak provinsi apabila ingin diperluas objeknya harus melalui perubahan dalam Undang-undang.
Kriteria Pajak daerah secara spesifik dapat diuraikan dalam 4 (empat) hal yakni :
- Pajak yang dipungut oleh pemerintah daerah berdasarkan pengaturan yang dilaksanakan oleh daerah itu sendiri;
- Pajak yang dipungut berdasarkan pengaturan dari pemerintah pusat tetapi penetapan besarnya tarif pajak oleh pemerintah daerah;
- Pajak yang ditetapkan dan atau dipungut oleh pemerintah daerah itu sendiri;
- Pajak yang dipungut dan diadministrasikan oleh pemerintah pusat, tetapi hasil pemungutannya diberikan kepada pemerintah daerah.
Pajak daerah di Indonesia dapat di golongkan berdasarkan tingkatan Pemerintah Daerah, yaitu pajak daerah tingkat Provinsi dan pajak daerah tingkat Kabupaten/Kota. Penggolongan pajak seperti tersebut di atas diatur dalam Undang-undang No. 18 Tahun 1997 sebagaimana telah diubah dalam Undang-undang Nomor 34 Tahun 2000 tentang Perubahan Undang-undang Republik Indonesia tentang Pajak Daerah dan Retribusi Daerah[10]serta Peraturan Pemerintah Nomor 65 Tahun 2001 tentang Pajak Daerah. Peraturan Pemerintah tersebut mengatur tentang obyek, subyek, dasar pengenaan pajak dan ketentuan tarif dari pajak daerah yang berlaku, baik sebelum maupun sesudah berlakunya Undang-undang Nomor 34 Tahun 2000. Selanjutnya Pajak Daerah saat ini yang hak kewenangan pemungutnya dapat diklasifikasikan menurut wilayah pemungutan pajak dapat dibagi menjadi :
- Pajak Daerah Provinsi, yaitu pajak daerah yang dipungut oleh pemerintah provinsi,
- Pajak Kendaraan Bermotor dan Kendaraan di Atas Air;
- Bea Balik Nama Kendaraan Bermotor dan Kendaraan di Atas Air;
- Pajak Bahan Bakar Kendaraan Bermotor;
- Pajak Pengambilan dan Pemanfaatan Air Bawah Tanah dan Air Permukaan.
- Pajak Daerah Kabupaten/Kota, yaitu pajak daerah yang dipungut oleh pemerintah daerah Kabupaten/Kota, terdiri dari :
- Pajak Hotel;
- Pajak Restoran;
- Pajak Reklame;
- Pajak Hiburan;
- Pajak Parkir;
- Pajak Penerangan Jalan;
- Pajak Pengambilan dan Pengelohan Bahan galian Golongan C.
Tarif pajak Provinsi yang berlaku dalam rangka keseragaman akan diatur dalam suatu peraturan pemerintah. Sesuai dengan ketentuan dalam Undang-undang pajak daerah provinsi yang seragam ditentukan dalam suatu peraturan pemerintah. Dalam hal ini, yang berlaku saat ini adalah Peraturan Pemerintah Nomor 65 tahun 2001 tentang Pajak Daerah. Sedangkan pajak daerah Kabupaten/Kota, khususnya yang menyangkut masalah tarif pajak Kabupaten/Kota ditentukan dalam Peraturan Pemerintah Nomor 65 Tahun 2001 tentang Pajak Daerah dan perlakuannya sama dengan tarif yang terdapat dalam Undang-undang pajak daerah. Tarif tersebut merupakan tarif tertinggi yang dapat ditetapkan oleh pemerintah daerah Kabupaten/kota dalam pemungutan pajak daerah.
